دكتر حسن سبحاني- بودجة 87 در چنين فضائي بسته شده فضايي كه سازمان برنامهريزي در استانها به شكل معاونين استانداريها درآمدهاند. در تهران هم صحبت از اين است كه منحل شده و تغييرات پديد آمده است.
دولت نهم در مسائل اقتصادي ورود و خروج بيشتري را نسبت به دولتهاي ديگر از اين حيث دارد كه يك مقدار ماهويتر و با عبور از پوسته عمل ميكند. صرفنظر از قضاوتي كه درخصوص نحوة عمل ميتوان داشت اين از ويژگيهاي دولت است. مثلاً برداشت دولت از سازمان مديريت اين بود كه اين سازمان در اهدافش موفق نبوده و مشكلاتي دارد.
بودجة 87 در چنين فضائي بسته شده فضايي كه سازمان برنامهريزي در استانها به شكل معاونين استانداريها درآمدهاند. در تهران هم صحبت از اين است كه منحل شده و تغييرات پديد آمده است. اهدافي كه دولت در معناي عام دارد با ساختار نظام اداري ما سازگاري ندارد و نظام اداري در دهههاي مختلف شكلي به خود گرفته كه مطمئنيم آنچه دولتها دنبال ميكنند را سازماندهي نميكند. اما ميشود گفت تلاش كرده لااقل بخشي از تغييراتي را كه خودش در سازمان مديريت سابق به وجود آورده در بودجه سال 87 مراعات كند.
ردپاي مصوبات استاني دولت هم فرصتي است تا در اين بودجه ديده شود يعني اگر در سالهاي اوليه به هر دليلي كمتر ميشد برخي مصوبات را در بودجه آورد و به طور كلي بيان ميشد. در اين بودجه لااقل در مورد پروژههايي كه جنبه مالي دارند به طور مشخص تصميمگيري شده.
بنابراين متأثر از مقولاتي كه عرض شد و برداشت حقوقي از طرف دولت مبني بر اينكه قانونگذاري در اموري كه اجرايي است و در قانون اساسي جزء تكاليف دولت شمرده ميشود موضوعيت ندارد باعث شده بودجة جمع و جوري به مجلس تقديم شود يعني برداشت دولت اين است كه خيلي از اموري كه سابق دولتها از مجلس اجازه ميگرفتند تحقيقاً اجازة آنها لازم نبود.
يادآوري كنم كه در مجلس بودجه چگونه بررسي ميشود. در مجلس از نظر شكل بررسي در سنوات مختلف به اين صورت بوده كه مجموعهاي تحت عنوان لايحة بودجه و ضمائمش دريافت ميشده. اين مجموعه به دو قسمت قابليت تقسيم داشته يك قسمت مجموعه قوانين غيربودجهاي بوده كه ممكن است آثار بودجهاي داشته باشد كه مثلآً 10 درصد اهميت بودجه را تشكيل ميداده، 90 درصد هم بودجه بوده مجلس هميشه 10 درصد را بررسي ميكرد و عملاً براي بررسي آن 90 درصد فرصت كافي نداشت اما نهايتاً آنچه از مجلس بيرون ميآمد مهر مصوب مجلس را داشت.
يك زمانبندي در مجلس وجود دارد كه مطابق آن بايد قوانين يا تبصرهها تعريف ميشد اگر فرصت بود رديفهاي بودجه هم بررسي ميشد ولي چون معمولاً در عمل فرصت نميشد رديفهاي بودجه بررسي نميشد و لايحه با تغييراتي در اختيار دولت قرار ميگرفت. آنچه در سال 87 اتفاق افتاده اين است كه لايحه بودجه بدون 10 درصد مجموعه قوانين يكساله تقديم شده كه عبارت بود از آنچه تحت عنوان تبصرهها هست و گفته ميشود تبصرهها حذف شده البته بايد توجه داشت كه اغلب اينها تبصرههاي ماده واحده نبودند يعني قانونهاي يكساله در آب برق، مخابرات، انرژي، نفت، ارتش و غيره حذف شدهاند. لايحة دولت فاقد اين مجموعه است.
مقولة دوم اينكه دستگاههاي مختلفي در گذر زمان با ادلة مختلف از مجلس بودجه ميگيرند مثل وزارتخانهها و مؤسسات برخي اساسنامههايي دارند كه دولت تصويب كرده. گاه دستگاههايي از يك جنس داريم كه در حالي كه برخي از آنها قانون تأسيس دارند ولي مشابه آنها قانون تأسيس ندارد مثل دانشگاهها مثل دانشگاه تهران قانون تأسيس دارد ولي بسياري دانشگاهها و پژوهشگاهها قانون تأسيس ندارند مثلاً تأسيس برخي از آنها را شوراي عالي گسترش دانشگاهها اجازه دادهاند. برخي نه قانون تأسيس دارد نه جايي تثبيت كرده ولي اصولاً از بودجه دولت استفاده ميكرده مثل مؤسساتي كه كمك ميگيرند. تقسيمبندي مشكل است تفكري هم وجود دارد كه دستگاههاي اجرائي هميشه معتقد بودند اگر رديف مستقلي را در بودجه به نام خودمان داشته باشيم زمينهاي است كه به تدريج بودجة بيشتري بگيريم. مثلآً فرض كنيد وزارت الف رديف داشت ولي بعضي از مؤسسات مربوط به آن كه دليل نداشت رديف داشته باشند با چانهزني رديف گرفته بودند دولت در اين لايحه اين رديفها تعدادشان را خيلي خيلي كم كرد. مثلآً در حد 29 تا 30 تا و بقيه را ذيل آنها قرار داد. اين با تغييرات اداري همخواني دارد. البته جمعبندي اين خيلي سخت است چرا كه ملاكي نيست كه گفت چه كساني بايد مستقل باشند چه كساني نباشند. در دانشگاهها، دانشگاه تهران از سال 1313 قانون تصويب دارد اگر ملاك اين باشد آنها كه به موجب قانون به وجود آمدهاند بايد رديف مستقل داشته باشند. اين دانشگاهها رديف مستقل دارند اگر بگوييم به همة اينها رديف مستقل نميدهيم آنها كه بدون قانون تأسيس شدهاند دچار مشكل ميشوند.
نكتة سومي كه از ارادههاي دولت در لايحه بوده اينكه بودجة شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات وابسته به دولت را جهت اطلاع به مجلس اعلام ميكنيم ولي نيازي به تصويب نيست يعني فقط كل بودجه عمومي را مجلس تصويب كند ولي تصويب اينكه هر شركتي سودش چقدر است ضرورتي ندارد. لايحه اين اسناد را به عنوان اسناد پشتيبان به مجلس تحويل داده ولي انتظار تصويبش را ندارد.
نكتة مهم ديگر مسئلة نفت است. در سال 87 دولت ضابطة جديد تعريف كرده كه عملاً امكان بازگشت به اساسنامة سال 56 شركت ملي نفت ايران را امكانپذير ميكند. در اساسنامه مزبور رابطة مالي شركت مشخص ميشود. به لحاظ حقوقي انقلاب كه پيروز شد شوراي انقلاب در تبصرة 38 قانون بودجه سال 1358 تصويب كرد كه همة درآمدهاي نفت به خزانه واريز ميشود به عنوان درآمد عمومي و هزينههاي شركت نفت از خزانه كسر ميشود. البته تغييراتي بعداً در چارچوب برنامههاي توسعه داده شد از جمله اينكه از هر بشكه نفت توليدي 6 درصد ارزش آن را به شركت ملي نفت ميد هيم، 5/9 درصد ارزشش هم تحت عنوان سود شركت نفت به دولت پرداخت ميكنيم. پس حدود 16 درصد ارزش هر بشكه نفت را به نام شركت ملي نفت ايران تا سال 86 داشتيم عمل ميكرديم. از سال 87 دولت گفته من خودم تعيين ميكنم رابطة مالي دولت با شركت ملي نفت ايران چقدر باشد يعني سهم، بدهيها، سرمايهگذاري و غيره چگونه باشد.
پس ويژگيهاي بودجة 87 همينهايي است كه عرض كردم تبصره ندارد، رديفها بسيار كم شده، طلب تصويب بودجة شركتها نشده، نفت هم حالت ويژهاي به خود گرفته. دولت به موجب يكي دو تا از اين ويژگيها فرصت خوبي را براي مردم و كشور ايجاد كرده. مثلاً به خاطر حذف آن 10 درصد مجلس عملاً فرصت رسيدگي به بودجه را پيدا كرده يعني مجلس دچار اين توفيق شده كه به بودجه برسد.
نكتة ديگر كه فرصت خوبي براي مجلس است اين است كه دولت به صورت جدي دستگاههاي خود را منع كرده كه در مجلس خلاف لايحة بودجه صحبت كنند يا حضور پيدا كنند براي چانهزني. اين را در كنار تجميع رديفها بگذاريد كه موجب افزايش هزينهها ميشود و ضرورت كاهش هزينههاي جاري دولت يا لااقل ضرورت عدم افزايش نرخ رشد هزينهها، فرصتي است كه مجلس ميتواند با آن اين لايحه را بهبود بخشد. اما تهديدي كه وجود دارد اين است كه اين لايحه نظم موجود را به هم ريخته و چون هم كار سنگين است و هم فرصت نبوده نظم قابل دفاعي جايگزين نشده از جمله در مسئلة نفت مقولة تقاضاي اختيار مطلق در روابط شركت ملي نفت با دولت نكتة مهمي است.
در رأس اين تهديدات به هم ريختن امكان نظارت ديوان محاسبات است بر اجرا. آنچه دولت اراده كرده گفته من شرايطي را تا آخر ارديبهشت فراهم ميكنم تا دستگاههاي نظارتي براساس مصوبة هيئت وزيران بتوانند كار نظارتي خود را انجام دهند. از جمله اصل 55 قانون اساسي است در مورد ديوان محاسبات يكي دو تا از اصول قانون اساسي را در اين زمينه خدمتتان عرض ميكنم.
در قانون اساسي گفته شده بودجه سالانه كل كشور به موجب قانون به نحوي كه قانون تعيين كرده تهيه شود حقيقتاً قانون جامعي كه بگويد بودجه را چگونه تهيه كنيم، وجود ندارد لذا ملاك اينكه بتوان به دولت گفت شيوهاي كه تو آوردي در قانون نيست به اين سادگيها وجود ندارد.
مثلاً وقتي ارقام بودجه تصويب شد و دولت حق داشته باشد اين ارقام را تا 30 درصد تغييرات دهد و دفعات تغيير مشخص نباشد ديوان محاسبات هر مورد را كه بخواهد رسيدگي كند اگر تخلفي صورت گرفته باشد دولت ميتواند با تصميمگيري و تغيير ملاكي كه قبلاً داشته موردي كه اتفاق افتاده را قانوني كند. بنابراين بودجة تقديمي 87 نكات مثبتي دارد و نكاتي منفي. مشكلاتش اين است كه برخي از مؤسسات اگر رديف نداشته باشند خلاف قانون است و تهديدش اين است كه نظم موجود را به هم ميريزد.
تصاويري هم از بودجه خدمتتان ارائه كنم. اين بودجه در مورد تقسيمبندي بودجة عمومي دولت و بودجة شركتهاي د ولتي مسائلش به اين صورت است كه 1/74 درصد بودجة كل، سهم شركتهاي دولتي و 9/25 درصد باقيمانده نيز بودجة عمومي دولت است از نظر آنچه داخل بودجة عمومي دولت است دو نوع منابع وجود دارد. 91 درصد منابع درآمدهاي عمومي است، 9 درصد هم درآمدهاي اختصاصي. هميشه در طي زمان درآمدهاي اختصاصي دولت رو به افزايش است. در درآمدهاي اختصاصي به علت سهولت در خرج از طرف دستگاههاي اجرايي همواره ميل به افزايش هست دستگاههايي هم ضمن اينكه تلاش ميكنند رديف بودجه بگيرند تلاش ميكنند تا رديف بودجهشان اختصاصي هم بشود.
در مورد 90 درصد منابع كه از ماليات و نفت و ساير درآمدها حاصل ميشود به اين صورت عمل ميكنيم كه 61 درصدش را هزينه ميكنيم. 5/33 درصد بابت تملك داراييهاي سرمايهاي يعني عمران، 5 درصد هم بابت پرداخت بدهيهايي كه معمولاً هر دفعه داريم وام، اوراق مشاركت و از اين قبيل.
تركيب هزينه و درآمد هم اكنون 5/61 و 5/33 درصد است. خيلي تفاوتي با سالهاي قبل ندارد مضافاً كه هميشه اينطور است كه در ابتداي سال ارقام بودجه جاري را كمتر اعلام ميكنند و عمرانيها را بيشتر. ولي در طي سال جاريها چون كم برآورد شده دچار كسري ميشود و از عمراني برداشته كسري را جبران ميكنند.
در سالهاي گذشته عملاً 20، 21 درصد از بودجه عمومي صرف فعاليتهاي عمراني ميشده يعني 10، 12 درصد از عمراني كم و به هزينهاي (جاري) اضافه ميشود. پس ملاك قضاوت آخر سال ميتواند باشد نه ادعاهاي ابتداي سال. به لحاظ تراز عملياتي بودجه هم 10 هزار و 600 ميليارد تومان كسري دارد. يعني اگر بخواهيم هزينههاي جاري دولت را با غيرنفت تأمين كنيم 600/10هزار ميليارد تومان كم ميآيد.
با توجه به ا ينكه از سهم نفتي كه براي دولت است ماليات و سود سهام شركت را هم ميپردازند الآن ا گر از كل مالياتها بخواهيم هزينهها را تأمين كنيم ماليات نفت و ماليات سود سهام هم وجود دارد. اگر به بودجة غيرنفتي فكر كنيم به اين صورت است و كسري واقعي ما عملاً نزديك به 19000 ميليارد تومان است.
در قسمت منابع يكي دو تا نكته است. در سال 87 منابع عمومي دولت 72000 ميليارد تومان است، از مجموع 25 درصدي كه بودجة دولت است ميشود 79000 ميليارد تومان. از اين 79000 ميليارد تومان، 72000 عمومي و 7000 درآمد اختصاصي.
از اين عموميها 41700 ميليارد تومان منشأ نفتي دارد، 24000 ميليارد تومان هم درآمد مالياتي و ساير است. 760 ميليارد تومان منابع تعهدآور است و 5400 ميليارد تومان منابع غيرمستمر مثل فروش شركتهاي دولتي است. با اين طبقهبندي ميتوان سهم نفت را در بودجة عمومي حساب كرد. سهم نفت در بودجة عمومي 58 درصد ميشود كه در مقايسه با 50 درصدي كه براي 86 داشتيم افزايش دارد. ما چند جور از نفت استفاده ميكنيم يكي از حساب ذخيره درآمدهاي ارزي حاصل از فروش نفت، يكي ماليات نفت را ميگيريم يكي سود سهام را ميگيريم، يكي هم رقمي ميگيريم كه مستقيماً به نام استفاده از نفت در بودجه جا دارد. يكي هم معاوضه است يعني نفت را ميدهيم بنزين وارد ميكنيم.
در مورد هزينه هم نكاتي عرض كنم هزينههاي ما تقريباً دست دولت و مجلس را بسته. نسبت به پيشبيني عملكرد سال 86، 6/1 درصد افزايش هزينه داريم يعني در سال 86 هزينههايي داشتيم براي 87 هم پيشبينيهايي كردهايم، پيشبيني 87 نسبت به مصوب 86، داراي 8/10 درصد رشد است ولي چون در آخر سال هزينههاي جاري بالا ميرود و هزينه عمراني كم ميشود رشد هزينه همان 6/1 درصد ميشود.
مجموع حقوق و دستمزد+ يارانهها+ رفاه اجتماعي+ كمكهاي بلاعوض تقريباً 86 درصد اعتبارات هزينهاي را پوشش ميدهد. در سال آينده يارانهها افزايش پيدا ميكند 5/45 درصد رشد دارد رفاه اجتماعي هم 4/52 درصد رشد دارد. جبران خدمات كاركنان هم نسبت به مصوب سال 86، 13 درصد رشد دارد حقوق و دستمزد سال 86 بالاتر از رقمي است كه در بودجة 86 پيشبيني شد مثلاً در بودجه 86 گفته بودند 14000 ميليارد تومان حقوق است ولي عملاً 18000ميليارد تومان ميبايست بپردازيم. آنچه دولت براي سال 87 پيشبيني كرده 15800 ميليارد تومان است و طبعاً آخر سال زيادتر ميشود.
در مورد يارانهها عرض كردم در قالبهاي مختلف پرداخت ميشود ولي توجه به يكي از يارانههايي كه دولت پيشنهاد كرده براي رفع خستگي بد نيست دولت امسال رديفي گذاشته براي اينكه اعتراض خود را به مصوبة مجلس كه ساعت بانكها را تغيير داده، نشان دهد گفته يارانه براي افزايش مصرف برق و براي آن 10 ميليارد تومان قرار داده، 10 ميليارد هم يارانه گذاشته براي هزينههاي ناشي از افزايش ساعت كار بانكها. اصل رقم چيزي نيست اما انعكاس اعتراض دولت به اين نحو جالب است.
در مورد عمرانيها هم چند نكته وجود دارد. 24000 ميليارد تومان براي سال آينده دولت پيشنهاد داده نسبت به امسال كه 18000 ميليارد تومان است رشد نسبتاً بالايي دارد ولي هميشه براساس ملاحظاتي كه گفته شد دولت كمتر عمل ميكند يعني پيشبيني ميشود حدود 13000 ميليارد عمل كند و با 24000 اختلاف زيادي دارد از اين مقدار 48 درصد براي پروژههاي عمراني ملي است و 22 درصد براي استاني، 30 درصد هم پروژههاي متفرقه كه معمولاً نه جغرافياي مشخصي دارند و نه هدف خاصي.
الآن سالها است ميگويند پروژه عمراني جديدي نبايد شروع شود ولي حقيقت اين است كه نمايندهها هميشه از اين تصميم ناراضي بودند چرا كه هيچ مدلي كه ما را به اين برساند كه پروژههاي عمراني در گذشته با حساب و كتاب شروع شده وجود ندارد. لذا آنها كه پروژههاي كمتري داشتند يا نداشتند هميشه با اينكه پروژة جديد شروع نشود مخالف بودند. دولت امسال پيرو سفرهاي استاني مواردي تحت عنوان پروژههاي جديد آورده اسمشان را هم ذكر كرده كه تا حدود زيادي جواب تقاضاي مردم برخي مناطق را داده است. 406 طرح جديد سال شروعشان سال 87 است ممكن است پروژههاي جديد بيشتر باشند ولي آنچه گفته پروژة جديد است 406 تاست كه 769 ميليارد تومان براي آن هزينه گذاشته براي سال آينده و گفته براي سالهاي بعد هم 9800 ميليارد تومان پول ميخواهند. جمعاً 10500 ميليارد تومان ميشود گفت پروژههاي عمراني جديدي كه دولت پيشنهاد كرده براي ابتدا تا انتها بدون لحاظ تورم 10500 ميليارد تومان پول ميبرد.
در مورد پروژههاي عمراني نكتة ديگر اينكه عليرغم اينكه رقمهايش بالا ميرود ولي به واسطة تورم و تعديلي كه ميشود از نظر ارزش واقعي و به قيمتهاي ثابت معمولاً افزايش پيدا نميكرده مثلاً در سال 76 كه عملكرد اعتبارات عمراني مثلاً 2000 ميليارد تومان بوده، اگر مقايسه كنيم با سال 86 كه عملكرد پروژههاي عمراني 13000 ميليارد تومان بوده به صورت اسمي 5/6 برابر شده ولي از نظر قدرت خريد، پول سال 86 به قيمتهاي سال 76، 4000 ميليارد تومان عملكرد پروژهها بوده. در مجموع پروژههاي عمراني 74 درصد به طور متوسط در 11 سال گذشته تحقق داشته هر 100 واحد كه تصويب ميشده 75 تا عملاً اتفاق ميافتاده.
در مورد نفت الآن دولت اختيارات كامل ميخواهد. نفت ملاحظات زيادي دارد از نظر حقوقي اساسنامه اين شركت براي سال 56 است در قانون سال 66 مجلس گفته شركت نفت اساسنامه جديدش را بياورد گرچه در عمل در اين 20 ساله هيچيك از دولتها نياوردهاند. الآن شركت نفت اساسنامة مصوبي دارد مال سال 56 و اساسنامه جديد ندارد ولي در امور مالي تغييراتي داده شده . مثلاً در برنامه سوم گفتهاند پول فرآوردههاي نفتي كه صادر ميكند براي خود شركت نفت باشد.
در برنامه چهارم اين تبصره 11 معروف را نوشتها ند كه 46 درصد را به شركت نفت و بقيه را به دولت ميدادند و در مورد يارانه حاملهاي انرژي هم تصميمگيري شد يعني از 84، 85 و 86 شركت نفت يارانه انرژي نميپردازد. همين تصميمات متفاوت تصميم دولت را هم مشكل كرده تا سال 86 اينطور بود كه نفت صادر ميشده درآمد آن حساب ميشده. در سال 84 با قيمتهاي بينالمللي حساب شده، 76 ميليارد تومان شده . از اين مقدار در سال 84 تفريغ بودجه وجود دارد. 5/42 ميليارد دلار به خزانه واريز شده البته زود قضاوت نبايد كرد. اين تفاوت يك مقدار سهم شركت نفت بوده ولي مقدار زيادي از آن يارانه حاملهاي انرژي بوده مثلاً شركت نفت بشكه نفت را به پالايشگاه داخل ميداده و ميگفته به قيمت بينالمللي به من بده نفت را به فرآورده تبديل و ميفروخته به قيمت 80 تومان و مابهالتفاوت 80 توماني كه از مردم ميگرفت و پول كسري قيمت آزاد را ميگفت من از دولت طلب دارم و آن طلب را با بدهي كه بابت بشكههاي نفت داشتند صاف ميكردند. از پارسال برق هم به اين جريان پيوسته.
حكمي در قانون 86 وجود داشت كه ميگفت دولت حق دارد مابهالتفاوت اين قيمت آزاد از قيمت تكليفي را از حساب ذخيره بردارد اينكه چقدر بردارد اصلاً معلوم نيست. الآن تمام اين ملاحظات مسكوت است و مجلس بايد رسيدگي كند. عرضم را اينطور تمام كنم كه الآن يك ارادهاي هم در رسانهها هم در مجلس وجود دارد كه دولت كه لايحه را به اين صورت داده كه دستگاههاي نظارتي را كند ميكند و اختيارات نفت را گرفته پس بايد با آن مخالفت كرد. ولي حقيقت اين است كه قوانين الان در فضاي آرامي بسته نشده و قابل نقض است. پس ما ميگوييم امكان اصلاح و بررسي لايحه وجود دارد. خط قرمز هم دستگاه نظارتي باشد يعني دستگاه نظارتي امكان نظارت را با قوانين جديد داشته باشد. بنابراين چند گام از وضع موجود جلو خواهيم رفت هرچند با وضع مطلوب هنوز فاصله خواهيم داشت.
سخنرانی در موسسه مطالعاتی دین و اقتصاد
* استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران و نماینده مردم دامغان در مجلس شورای اسلامی